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【書評】《強國與富民》:如何建立新型政企關系

摘要: 本書中包含了16位著名學者對中美貿易戰、中國周邊安全、中國環境治理、政企關系等涉及國計民生重要話題的解讀,他們的解讀深入并且極富深情,既有嚴謹的學術思考,又有激情的辯論。

作者:中國人民大學重陽金融研究院

出版社:中國人民大學出版社

出版時間:2019年8月

黨的十八大以來,空前的反腐運動打破了一直以來的政企關系,以此為標志,政企關系進入重塑階段。這個階段可以簡單概括為:“合謀有風險,合作無動力,分立更安全,傷害難避免。”政企分立和政企傷害共存。隨著全國政協十二屆四次會議期間習總書記提出要建立“親”“清”的政企關系,新型的政企關系正在形成。本文是筆者關于改革開放以來中國政企關系的一些總結和思考。

本文節選自中國人民大學出版社最近新出版的《強國與富民:人大重陽名家解讀中國發展》一書,書中包含了16位著名學者對中美貿易戰、中國周邊安全、中國環境治理、政企關系等涉及國計民生重要話題的解讀,他們的解讀深入并且極富深情,既有嚴謹的學術思考,又有激情的辯論。

政企關系是中國最重要的經濟關系和社會關系

我們為什么要研究政企關系呢?要回答為什么政企關系是當前緊迫的問題,有三件事情不得不提:

第一、是中誠信集團董事長毛振華在黑龍江亞布力滑雪場上對著攝像機控訴當地管委會亂作為,主要事件之一是管委會占用中誠信集團買下的土地,這個事件的影響非常大。

第二、是皇明集團董事長黃鳴實名舉報山東德州市委書記不作為。主要是因為十來年前,他應地方政府的邀請建立了太陽谷(用今天的話來說就是特色小鎮),政府當時同意給其一塊地,但一直沒有兌現。隨著土地價格上漲,越往后這塊地越不可能移交。

第三、也是由于土地移交的問題,山東臨沂市金鳳凰置業有限公司負責人張方成,在網上發視頻和公開信實名舉報當地管委會主任是“老賴”。

這三件事情引起了大家的高度關注。這樣的事情在過去是不可想象的,一個商人在地方上最重要的事情就是維護好與當地政府的關系,不到迫不得已,不會與政府撕破臉皮。如今,短時間內密集、高頻的企業家上訪事件的出現,說明當下已經到了政企關系非常敏感和脆弱的時刻。

政企關系是中國最重要的經濟關系和社會關系。在經濟運行中,政府和市場的關系非常關鍵,準確地說是政府和企業的關系非常關鍵,因為企業是市場的細胞。以下三方面可以說明這一點:

第一,政企關系是影響經濟發展的制度環境之一。政企關系塑造了產權制度和締約制度,好的政企關系會首先保護政府和企業之間的契約關系或協議,也會保護企業和企業之間的關系;不好的政企關系與此相反。這兩種制度是衡量營商環境好壞的兩個重要方面。

第二,政企關系關乎官員和商人的切身利益。從理論研究上講,地方的政企關系良好,經濟增長快速,則官員晉升的概率更高;扭曲的政企關系則會導致企業陷入發展的困境。企業家都非常關心如何搞好政企關系。

第三,中國正面臨政企關系重塑的關鍵時期。目前,中央對政企關系高度重視。2018年,國務院召開的第一次常務會議就營商環境專題討論,由國家發改委牽頭抓緊建立營商環境平臺機制,將逐步在全國推行。因此,研究政企關系成為迫切的需求。

四種類型的政企關系

那么,我們怎么對政企關系展開研究呢?

我們要想深入研究政企關系,要回顧和評價過去40年政企關系的狀況或特征,在此之前必須做一些概括和區分,即定義什么是政企關系,有哪些政企關系,在此基礎上,就這個話題在媒體和學術上展開深入的討論。

政企關系是政府通過一些政策與轄區企業在博弈過程中形成的某種互動模式。以西方政企關系模式為例,政府和企業有著相互影響的作用。政府影響企業有幾種渠道:第一是法律;第二是專門的管制機構,如藥監局;第三是金融管制機構;第四是貿易政策,特朗普就是通過貿易政策極大地影響了政企關系。

反過來,企業也會影響政府,它的影響也有很多渠道:第一是個人的游說;第二是工會、貿易協會、行業協會,通過制度化對政府施加影響;第三是所謂的政治行動;第四是投資。

曹德旺去美國投資,美國總統特朗普要接見他,州長也要接見他,這是政企關系。從這個角度看,西方的政企關系和中國的政企關系沒有太大的差別,都是政府和企業家之間的相互影響。

在定義明確的基礎上,可以從兩個維度將政企關系分為四種類型:政企合作、政企分治、政企傷害和政企合謀(見圖1)。劃分的兩個維度是:政府是否干預企業的經濟活動;政府與企業的互動是否合法。

圖1 四種類型的政企關系

第一個是政企合作。政府與企業有緊密的關系,政府主要幫助企業發展,給予企業一定比例的補貼及其他優惠政策,政府和企業合法合規地一起做項目。

第二個是政企分治。這種模式類似于歐美施行的模式,即政府和企業保持一定的距離,政府不能干預企業的微觀活動,企業也不能隨便參與政治。這是相對分治的狀態,叫作政企分治。

第三個是政企傷害。有些地方政府可能會對企業涸澤而漁、殺雞取卵,只想到怎么像一個強盜那樣去搶錢,做一個尋租型政府;企業也可能利用企業的影響要挾政府,傷害政府,比如有些企業到處騙補貼,到每個地方吹個大泡沫,拿到一筆錢后跑路。這兩種情況都稱為政企傷害。

第四個是政企合謀。這種模式中,政府和企業有非常緊密的關系,但政府和企業之間的行為很多是見不得光的,比如政府包庇企業造假、環境污染等行為。

根據這四種類型還可以分出更多細致的內容,比如根據政府或企業合作的密切程度可以分出不同的政企合作模式,政企合一就是一種政企合作的方式,無為而治則是政企分治的一種狀態。根據合謀的程度,政企合謀也可以劃分為不同的等級。

通過這種方式把政企關系分類,才能深入展開研究。如果沒有這些概念,我們就沒有辦法研究政企關系應該怎么處理、怎么判斷政企關系。

中國政企關系的三個階段

對于中國過去40年的政企關系,我們可以從理論框架出發進行梳理。

筆者經過深度研究之后發現,中國民營企業發展或中國政企關系并不是波瀾不驚,而是暗流涌動;不是一馬平川,而是有波有折。中國政企關系可以分為三個階段:

第一個階段,1949—1978年,是政企合一階段。那時候沒什么民營企業,只有國有企業,國有企業是政府的一部分,政企關系比較簡單,可以稱為政企合一。在這個階段,企業完全是政府的附庸部門,沒有獨立存在的空間。國有企業相當于政府的車間,國有企業沒有自主權,大部分國有企業都歸中央直接管理。

第二個階段,1978—2012年,既有政企合作也有政企合謀。這個階段有一個很重要的特點是政企合作和政企合謀兩者交織存在。1978年之后,以經濟建設為中心。企業和政府有共同的利益訴求,共同追求把經濟搞上去,讓政府得到更多的財政撥款,讓官員得到更多的晉升機會,讓企業得到更多的利潤,這是雙贏的結果。在這一階段,雙方都有動力把經濟蛋糕做大,既有光明正大的政企合作,也有暗度陳倉的政企合謀。

1978年改革開放以來,中國的經濟能保持中高速增長,政企合作發揮了非常重要的作用。在地區競爭的過程中,鄉鎮企業是政企合作的產物。雖然現在基本沒鄉鎮企業了,但那個年代鄉鎮企業可以說是民營經濟的主力軍,很多個體私營企業掛靠在鄉政府名下,這是一種合作。

“招商引資”是中國的特色之一,很多地方政府為了招商引資真的是嘔心瀝血。在東南沿海等地方,地方政府為了招商,“白加黑”、“5+2”、優惠的產業政策等,都是政企合作的重要體現,也是中國經濟增長的動力。

第三個階段,2013年以來。這個階段比較復雜,既有政企分立,政府與企業形同陌路,也有政企傷害。但政企關系的趨勢是走向新型的政企合作,只不過目前還沒有形成。

黨的十八大以來,空前的反腐運動打破了一直以來的政企關系,以此為標志,政企關系進入重塑階段。這個階段可以簡單概括為:“合謀有風險,合作無動力,分立更安全,傷害難避免。”政企分立和政企傷害共存。隨著全國政協十二屆四次會議期間習總書記提出要建立“親”“清”的政企關系,新型的政企關系正在形成。

“親”“清”的政企關系為何難建立

如何建立新型“親”“清”的政企關系?怎么做,是大家比較關心的熱點問題,之所以討論政企關系也是因為政企關系比較難,難到總書記要親自出來破題。

2016年,總書記在兩會期間談到如何建立“親”“清”政企關系。這個話題在報紙等媒體上反復出現就說明這個事情不好解決。為什么政企關系這么難搞?癥結在哪里?可從以下四方面來分析:

第一,政府對于微觀經濟活動的干預過多。用吳敬璉先生的話說“中國是個管制型市場經濟”。

第二,缺乏對企業家人身安全和財產權的保障。在筆者調研的企業中,有相當一部分中國企業家最為關心的是政策風險,而非市場風險。中國是個發展中國家,法律法規存在不完善之處,我們要建設法治國家,還有很長的路要走。“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”之外,“穩人心”也十分重要。

第三,不平等的官商地位。自古以來,“士農工商”是社會地位的排序。雖然現在已經不看重這種地位的排序,但是本質上仍然存在官員與商人地位的不平等。晉商是中國傳統商業文化的杰出代表,山西人即便賺了再多的錢也要給父母買個官,哪怕給他死去的爺爺也要買個官,這樣才能光宗耀祖。換句話說,商人永遠沒有高的地位。在這種條件下,很難做到“親”“清”。

第四,一直存在的意識形態。改革開放以來,民營經濟發展的障礙一直存在,即便是20世紀80年代民營經濟的黃金時期也存在意識形態的阻礙。

構建新型政企關系的八個建議

根據上文的分析,尤其是對政企關系癥結的分析,以下談談如何構建“親”“清”或新型政企關系。

第一,加強對權力的監督,減少政府對微觀經濟活動的干預。在資源配置中真正實現“市場起決定性作用”,同時“政府發揮更好的作用”為輔。

第二,大力發展民營經濟,力推“競爭中性”原則。研究發現,政企關系比較好的地方,民營企業發展較快,經濟狀況較好,相關地區的政府更傾向于“放水養魚”;相反,政企關系較差的地方,民營企業數量比較少,如果再加上監管嚴厲,“涸澤而漁”“殺雞取卵”,營商環境就越來越差。

第三,切實保護企業家的合法權益,杜絕有罪推定。在處理經濟案件時不要輕易刑事化。一般情況下,市場經濟應該以民法為主體,換句話說是:市場能解決的事情,盡量讓市場去解決,不要隨便使用公權力。公權力介入很容易滋生腐敗。

第四,推進政策的規范化、透明化。

第五,在政策制定過程中加強政企互動。加強在政策制定過程中政府與企業的溝通,做到政策可以實施,減少政策不接地氣的情況。同時,加強媒體的監督,防止政企合謀的情形發生。

第六,政府要培養平等意識和加強建設契約精神。良好的營商環境是建立在平等基礎上的,同時,要杜絕地方政府“新官不理舊賬”現象的發生,加強政府的契約精神建設。

第七,蕩滌傳統官商文化陋習的影響。

第八,解放思想,重新認識執政基礎問題。

習總書記曾對“親”“清”政商關系有“兩個毫不動搖”的表述,即毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟,毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。允許民營企業家入黨,也正是為了構建穩健的執政基礎。從意識形態上解決民營企業的地位問題,將利于國家的長治久安。

【鈦媒體作者介紹:本文內容節選自《強國與富民》作者,中國人民大學重陽金融研究院。人大重陽成立于2013年1月19日,是重陽投資董事長裘國根先生向母校捐贈并設立的教育基金運營的主要資助項目。作為中國特色新型智庫,人大重陽聘請了全球數十位前政要、銀行家、知名學者為高級研究員,旨在關注現實、建言國家、服務人民。目前,人大重陽下設7個部門、運營管理著3個中心(生態金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心)。近年來,人大重陽在金融發展、全球治理、大國關系、宏觀政策等研究領域均具有較高的國內外認可度。】

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本文系作者 投資與產業 授權鈦媒體發表,并經鈦媒體編輯,轉載請注明出處、作者和本文鏈接
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